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看世界各国如何玩转粮食战略储备的
发表于:2017-08-09来源:粮油市场报
   政府参与粮食市场的历史可以追溯至定居农业开始之初。埃及和中国的史书记载了数千年前王朝在收集和储备粮食领域的作用。如今,各国政府收购的大米和小麦约为2.4亿吨,占全球大米和小麦年总产量12亿吨的20%左右。各国政府收购情况差异极大,日本、中东和北非地区小麦进口国的政府粮食储备约为3500万吨。全球政府谷物储备为2亿-2.5亿吨。根据国际粮食委员会的统计,2013/2014年度末,全球政府小麦储备为1.88亿吨,大米储备为1.08亿吨。其中,中国和印度历来占据绝大多数份额。

 

  东亚地区:东亚地区是各国政府都深深参与收储粮食的一个地区,无论这些国家是富有(如日本),还是贫穷(如朝鲜)。

 

  中国是世界最大的小麦和大米生产国。根据国际粮食委员会统计,2013/2014年度,中国小麦和大米产量分别为1.22亿吨和1.42亿吨,玉米产量为2.18亿吨;年度末小麦和大米储备分别为5700万吨和5000万吨,其中90%由国有粮食公司所掌握,大型粮食加工商则通过这些公司获得供应。中国粮食储备的政策目标,一是确保这两种主要谷物自给,二是保障农民具有较高收入。

 

  东亚其它国家或地区政府大量收购国产大米的目的,则是保持价格足够高,以便维持农场家庭的收入水准,即使随着经济繁荣人均大米消费量出现明显下降。日本农林渔省一直对小麦进口实施垄断,并且常以2倍的价格转卖给国内加工企业,从而为国内小麦生产提供补贴筹集资金。

 

  南亚地区:印度是世界第二大小麦和大米生产国。据统计,2013/2014年度,印度小麦和大米产量分别为9300万吨和1.03亿吨。印度地方政府大量收购过剩粮食,公共粮食储备量有时等同于中国。2013/2014年度,印度政府大米和小麦收购量分别约为3200万吨和2500万吨;年度末大米储备量约为2000万吨,远远超过其1180万吨的目标储备量;年度末小麦储备量约为2200万吨,比上年度下降10%,但仍然远高于其400万吨的目标储备量。

 

  印度粮食政策目标不同于中国,其粮食收购的主要目的,是向贫困者配送定量食物,即通过各邦公共分配系统向位于各个村庄和市区的平价店提供粮食,然后贫困家庭则每月凭配给卡以市场价格的约10%购买数公斤小麦和大米。印度食品公司负责协调将大米和小麦从过剩地区运至欠缺地区。印度政府年均花费约200亿美元用于实施上述粮食配给计划。

 

  孟加拉和巴基斯坦的政府粮食收储十分有限,但是粮食安全状况依然令人满意。孟加拉政府每年仅收购国产大米3500万吨中的100万-150万吨,该国还是实现了大米自给。孟加拉政府每年进口约100万吨小麦,同时私营企业年均还另外进口200万-300万吨小麦。孟加拉政府轮换粮食库存的主要方式,一是通过各种计划向贫困者配送粮食,二是在价格上涨之时进行公开市场销售。东南亚和澳大利亚:泰国、越南和缅甸政府收购过剩大米,主要用于出口,其它绝大多数的东南亚国家政府则进口大米。印度尼西亚国家粮食后勤局对该国大米进口实施垄断,然而随着国内生产不断扩大,进口大米目前仅占国内消费的约3%(即100万吨)。菲律宾国家食品局负责部分大米进口,同时也授权私营企业进口大米。

 

  自从澳大利亚小麦委员会失去其垄断地位以来,地方政府极少对小麦贸易进行直接干预,然而该国许多国家贸易公司仍然收购国产小麦。

 

  中东和北非地区:中东和北非地区是世界最大的小麦进口地区,该地区各国政府(特别是埃及、伊拉克、沙特阿拉伯等)在粮食收购和储备方面一直发挥着主导作用,并且在近年期间扩大战略粮食储备方面表现得最为积极。该地区年均小麦进口量约为4800万吨,约占全球小麦贸易量1.42亿的1/3。该地区各国国营粮食企业垄断着小麦进口,各国的粮食管理机构也是粮食储存设施最主要的所有者和运营者。

 

  西半球:自1996年以来,美国政府一直没有参与粮食收购或储备。两年前,加拿大政府也放弃通过加拿大小麦委员会实施的小麦收购垄断权。

 

  美国政府目前仍然耗资数十亿美元,通过联邦作物保险计划和直接补贴计划,对农民提供补贴,并且在不参与粮食收购的情况下,为4500万低收入民众提供食物援助。

 

  在拉丁美洲,只有古巴和委内瑞拉这两个国家的政府介入粮食收购。

 

   

 

  欧盟和土耳其:近年来,由于国际粮食价格较高,欧盟一直没有实施干预性收购,因此政府粮食储备一直处于最低水平。当实施干预性收购之时,欧盟会直接拨款给各成员国的相关付款机构。值得注意的是,欧盟不允许各成员国拥有和经营自己的粮食储存设施,所有粮食储备都储存在租借的私营仓库内。

 

  土耳其拥有一个组织有序的粮食市场,在这个市场里,政府通过土耳其粮食委员会发挥着重要作用。土耳其粮食委员会是一家国营企业,其职责是掌握粮食储备、以及干预市场以稳定价格。当收成较大、价格较低之时,该委员会负责收购粮食;当收成较小不足以轮换储备之时,该委员会就负责进口粮食。该委员会拥有自己的储存设施,储存能力约为400万吨。为了加入欧盟,土耳其必须采取措施使其粮食市场政策与欧盟保持一致。一旦成为欧盟成员国,土耳其粮食委员会将不得不分割成为一个付款机构和一个粮食储存经营企业。

 

  撒哈拉以南非洲:该地区有50多个国家,却只有少数国家拥有粮食储备。实施中央计划经济的厄立特里亚,是政府垄断过剩粮食收购和粮食进口的惟一国家。埃塞俄比亚每年消费约2000万吨食用粮食,但政府在保持垄断小麦进口的同时,已将所有粮食加工企业实行私有化,并与国际粮食援助国协作运营40万吨粮食储备。苏丹政府通过该国农业银行收储小米和高粱。南非政府于上个世纪90年代初解散了自己的小麦交易委员会,目前没有公共粮食储备,私营贸易商拥有的大量库存成为该国的战略粮食储备。

 

  对于每个国家而言,围绕着政府粮食收购的各项议题都具有经济和政治意义,当然也体现出管理欠缺的潜在问题。有一系列的论点反对政府战略粮食储备。首先,这需要大量投资用于建立储存设施,并且需要更多资金将粮食储存其中。其次,粮食市场变化莫测、充满风险,然而相关政府机构却必须不断地判定粮食收购数量、以及何时和如何通过销售或其它配送方式轮换储备粮食。

 

  再次,公共粮食储备非常难以有效管理。绝大多数政府粮食储存设施的员工至少比类似的私营粮食储存设施多1-2倍,其运营成本也非常高,虫害、潮湿和失窃所导致的贮存损失则更大。

 

  对此,自由市场经济学家提出各种反对论点,特别是亚洲和中东地区的许多国家政府仍在收储小麦和大米。除日本以外的绝大多数富裕国家都避免收储粮食,同时非洲最贫困国家却几乎无力收储粮食。一些国家可能会减少储备,另外一些国家可能会创建或扩大其储备。因此,在可预见的未来,国家粮食储备将继续成为国际粮食市场上的一个重要因素。

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